Зупиніть шараду: федеральний бюджет – це власна боргова стеля
Плакат, виготовлений у Сполучених Штатах, який закликає громадян купувати облігації Liberty Bonds, щоб підтримати союзників … [+] призвести до завершення Першої світової війни, приблизно 1917 р. (Фото FPG/Hulton Archive/Getty Images)
Getty Images
Американські юристи, чиї деліктні класи використовували те чи інше видання старого збірника справ Вільяма Проссера, згадають архаїчний статут Канзасу, вочевидь апокрифічний, який професор Проссер зазначив для нахабних педагогічних цілей. Кажуть, що цей статут вимагав від провідників будь-яких двох поїздів, які наближалися один до одного з протилежних напрямків, щоб кожен мав зупинити свій поїзд і чекати, поки інший пройде. Педагогічний момент тут, звичайно, стосувався того, що ми маємо робити у відповідь на закон, який насправді не мав на меті приписувати або забороняти те, що він, здавалося б, приписує чи забороняє – оскільки, мабуть, жоден законодавчий орган ніколи б серйозно не збирався, наприклад, щоб залізниці були забиті нерухомими поїздами, які нібито чекають, поки проїдуть один одного.
Як це сталось, адвокати та суди протягом буквальних століть розробили широко вживані засоби вирішення головоломок, подібних до тієї, що породжена славетним статутом Канзасу. Зрештою, головоломки виникають регулярно, навіть якщо не завжди такі комічні, як у історії про поїзд. Величезні закони, як-от будь-який законодавчий акт штату США чи Кодекс США, з часом органічно розвиваються, так що пізніше прийняте законодавство може легко вступити в конфлікт із раніше прийнятим законодавством, іноді таким чином, що не буде помічено новими законодавцями, які ще цього не зробили. запам'ятав минуле законодавство за десятиліття чи століття. Коли це станеться, ані наші штати, ані наша республіка не зможуть дозволити собі просто припинити всі дії – як ті два потяги з Канзасу! – чекаючи, поки нові законодавці повернуться назад і узгодять усі нові акти з усіма попередніми законами.
Зрештою, кодекси законів не є елементами Евкліда чи принципами Ньютона. Вони не є формальними системами, аксіоми яких раз і назавжди прагнуть до повної теоретичної повноти та внутрішньої узгодженості. Це практичні інструменти, які ми використовуємо для вирішення суспільних проблем і публічної координації взаємодіючої приватної діяльності, а отже, регулярно розширюємо та змінюємо, щоб реагувати на нові обставини. Іноді ми робимо останнє через нове законодавство, а іноді натомість використовуємо те, що юристи називають «канонами тлумачення». Саме за допомогою цих останніх ми розглядаємо неоднозначні або суперечливі статути, як-от славнозвісний кансанський між сесіями законодавчої адреси.
Я вважаю, що принаймні три, а насправді ймовірно, чотири такі канони пропонують прості правові засоби, за допомогою яких президент Байден і міністр фінансів Єллен можуть просто ігнорувати трюк, який зараз назріває в Конгресі. Я маю на увазі останню спробу республіканців домовитися з терористами про ймовірну «стелю боргу» США. Я стверджую, що Байден і Єллен цього разу можуть просто проігнорувати потенційного заручника, залишивши м’яч на своєму «суді», щоб привітати казначейство до наших судів, а потім спостерігати, як Верховний суд анулює це. Якщо президент Байден справді не хоче, щоб республіканці в Палаті представників прикинулися «довести нас до краю прірви», тоді – дозволивши їм таким чином вчинити політичне самогубство, як це зробили їхні попередники в 1995, 2011 та 2013 роках – він повинен просто оголосити, що «стеля боргу» просто "не є річчю" та наказати Джанет Єллен не звертати на це увагу.
Які ці канони, я стверджую, що президент Байден може цитувати? Насправді вони досить прості і, знову ж таки, цілком знайомі юристам як у Білому домі, так і поза ними. Перше — це так зване правило законодавчого будівництва «пізніше у часі». Ідея тут, цілком розумна, полягає в тому, що коли два законодавчі акти суперечать, пізніший акт буде розглядатися як неявно скасовує попередній – принаймні, якщо він застосований будь-яким способом, який призводить до конфлікту. Застосовність цього канону до останньої плутанини з «стелею боргу» є простою…
З моменту ухвалення Закону Конгресу про бюджет і конфіскацію 1974 року, Конгрес мав остаточний контроль над федеральним бюджетним процесом, розглядаючи запропонований Президентом бюджет щороку лише як рекомендаційний. На відміну від цього, режим «стелі боргу» походить від старого Закону про облігації свободи 1917 року, ухваленого Конгресом як засіб (а) надання більшої бюджетної свободи розсуду президенту у фінансуванні Першої світової війни США, а також ( b) запровадження певного мінімального контролю над використанням президентом цього розсуду під час і одразу після війни.
Те, що режим «стелі боргу» ніколи не мав на меті застосовуватися до нинішніх обставин, особливо після 1974 року, звичайно, свідчить той факт, що Білі доми та Конгрес не боролися за нього протягом десятиліть після 1917 року … доки опортуністичні політики, починаючи з У 1995 році Ньют Ґінгріч знову знайшов його в Кодексі США і вирішив спробувати використати його для каскадерських цілей, як-от закриття уряду. Як би там не було, важливим моментом зараз є те, що (а) бюджетний режим 1974 року має перевагу над бюджетним режимом 1917 року, і (б) поточний бюджет переважає будь-яку гадану «ліміт боргу», встановлений після того, як бюджет став законом.
Таким чином, президент повинен просто сказати, що остання передбачувана межа була неявно скасована поточним бюджетом, а потім зауважити, що це також узгоджується з Розділом 4 14-ї поправки до Конституції США, про яку далі, ратифікованої колишнім Конфедератом держав як умова реадмісії до Союзу. Це положення забороняє ставити під сумнів національний борг США, що означає дотримання будь-якої передбачуваної «стелі боргу», встановленої після того, як борги вже виникли.
А як щодо тих інших канонів тлумачення законів, на які я посилався? Ну вони, як буває, гарно доповнюють перші. Почніть із канону «абсурдного результату». Відповідно до цього, закон, який за одним тлумаченням дає результат, який не міг бути раціонально запланованим, тоді як за іншим тлумаченням дає результат, який дійсно міг бути запланованим, повинен читатися відповідно до останнього, раціонально задуманого тлумачення. Якщо натомість немає буквально можливого раціонального тлумачення, передбачуваний «закон», про який йде мова, розглядається як нікчемний.
Канон безглуздих результатів, звичайно, запропонував засоби боротьби з апокрифічним статутом поїздів Канзасу, який я почав. Але це також безпосередньо переноситься на граничну межу боргу, не випускаючи, таким чином, що доповнює правило пізніше. Бо просто неможливо вважати, що Конгрес вимагав, щоб федеральний уряд випускав цінні папери казначейства відповідно до останнього бюджету, і не позичав стільки, скільки цього вимагає цей бюджет, через попередні, нібито «обмежувальні» закони. Іншими словами, ми не можемо раціонально витлумачити, що Конгрес зробив із фіскальним законодавством те, що, як кажуть, зробив апокрифічний законодавчий орган Канзасу з вищезгаданим залізничним законодавством. Тому ми повинні натомість розглядати останній бюджет як такий, що непрямо скасовує будь-яке попереднє законодавство про «обмеження боргу», яке унеможливлює дотримання бюджету.
Третя схожа на канон норма законодавчої конструкції фактично розглядає сам конституційний конфлікт як форму «абсурдного результату», якого слід запобігти, коли це можливо для тлумачення. Я маю на увазі доктрину «конституційного уникнення», згідно з якою правдоподібному тлумаченню закону, яке уникає порушення конституційної проблеми, слід надавати перевагу перед тим, яке не уникає такого конфлікту. У випадку «ліміту боргу» потенційний конституційний конфлікт є саме тим, про який я згадував раніше. Розділ 4 14-ї поправки до Конституції забороняє оскаржувати національний борг США – те, що міністри фінансів, починаючи з нашого самого першого, Олександра Гамільтона, розуміли як вирішальне значення для цілісності, стабільності та справді довгострокового виживання нашої республіки.
Але (іронічно названа) «республіканська» гра зі старим режимом Ліберті Бонда 1917 року, спрямована на підрив впевненості в платоспроможності тих боргових інструментів державного боргу США, які є основою як американської, так і світової фінансової системи, становить настільки драматичний прямий напад на повну довіру та кредит США, як тільки можна собі уявити. Таким чином, будь-яке тлумачення режиму граничного боргу, яке виглядає як загроза дефолту, має бути відхилене з огляду на те, що воно породжує конституційний конфлікт. Натомість його слід інтерпретувати як правило більш пізнього часу та як натякає наведений вище канон абсурдного результату.
Остаточний канон законодавчої конструкції, який президент Байден і державний секретар Йеллен можуть вважати корисними за нинішніх обставин, відомий як правило «конкретне переважає загальне». Тут ідея полягає в тому, що якщо загальний припис чи припис законодавчого органу суперечить більш конкретному припису чи припису законодавчого органу, більш загальне положення слід читати як таке, що неявно включає виняток для конкретного положення. (Постанова про заборону сміття на тротуарах, наприклад, буде розглядатися як сумісна з іншою постановою, яка вимагає, щоб люди солили тротуари, коли вони крижані.)
І тут канон, про який йде мова, має пряме застосування до сучасних обставин. Будь-хто, хто читав або намагався прочитати щорічний федеральний бюджет, знає, що існують буквально тисячі цілком конкретних мандатів щодо витрат, оподаткування та запозичень, викладених Конгресом і підписаних президентом. Так звана «стеля боргу», навпаки, нічого прямо не говорить про жодну з цих тисяч статей бюджету. Натомість він говорить настільки загально, наскільки можна собі уявити, посилаючись виключно на загальну суму емісії казначейства, починаючи з випуску облігацій Свободи Першої світової війни 1917 року. Останній прийнятий бюджет – який, знову ж таки, є законом – відповідно слід розглядати як такий, що неявно скасовує будь-яке «граничне» законодавство, яке тлумачиться як суперечливе йому.
Куди це нас веде? Я думаю, що це досить просто…
Якщо президент Байден, як президенти Клінтон і Обама до нього, бажає дати потенційним фінансовим заручникам у Конгресі більше мотузки, на якій вони можуть повіситися, він, звичайно, може розігрувати поточний псевдоконфлікт, сказати, що він «не буде вести переговори». з терористами» або «скоротити соціальне страхування чи національну оборону», і отримати ще одну публічну реакцію проти клоунських шоу Республіканської палати. Якщо, з іншого боку, президент вирішить, що вже давно пора перекрити цей фарс, щоб нація могла вирішити реальні проблеми, він повинен просто повідомити республіканців у Конгресі, що не існує верхньої межі боргу, окрім бюджету, який вони самі ввели в дію, а потім дивіться, як вони або відмовляються від своєї останньої спроби викрадення, або подають на нього позов, і суди скажуть те саме.
